5月28日，广东省十二届人大常委会第十七次会议表决通过《佛山等九市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。对于刚获得设区的市地方立法权的城市来说，如何及时、稳步、高效地开展地方立法工作是一门新课题。笔者认为，设区的市地方立法工作只有定位准、起点高、有特色、落脚实，才能有效增强地方民主法治意识，为地方经济社会发展保驾护航。
要立足一个“高”字
我国立法走过60多年历程，已经从数量型、速度型立法走向质量型和效益型立法，设区的市地方立法工作如仅限于立足眼前、满足当下的做法，则很难适应当前社会日新月异迅猛发展的需求。因此，地方立法应立足一个“高”字，才能确保地方立法的质量和效果。
定位高。立法工作的效果直接影响百姓的切身利益、事关城市发展大局、体现城市的综合价值。地方人大及其常委会作为担负地方立法的重要职能部门，对地方立法工作的把关定向负有重要责任，肩负着地方立法工作的历史使命。地方各级人大及其常委会要充分认识地方立法工作的责任感和使命感，必须站在实现中华民族伟大复兴中国梦的高度、站在时代和全局深化认识“四个全面”精神内涵的高度、站在坚持和完善人民代表大会制度的高度、站在有利于推进经济社会稳步发展的高度，切实把群众的呼声当作第一信号、把群众的需要当作第一考虑、把群众的满意当作第一标准，切实把当前人民群众“最盼、最急、最忧、最怨”的热点难点问题列入立法对象，并且把它摆在立法工作的突出位置，通过地方立法来规范地方事务管理和破解地方经济社会发展难题，为地方全面深化改革和经济社会发展提供有力的法治保障。
起点高。高起点谋划地方立法工作是提高科学立法、民主立法和阳光立法的有效保证。地方各级人大及其常委会制定立法规划时起点要高，特别是当下我国各种法律条文逐步完善的前提下，必须紧紧围绕城市建设与管理、环境保护和历史文化保护的领域，在遵循国家各种法律条文的基础上，充分表达党委的主张和人民意愿，要实现广大人民群众的强大愿望，就不能“东施效颦”，盲目照搬兄弟城市的做法，也不能“零打碎敲”“缝缝补补”，想到哪就立到哪。更不能搞“头痛医头、脚痛医脚”的做法，而是既要有超前谋划意识，又要融合当地文化特色，突出地方特点。
标准高。高标准立法是人民群众的迫切要求，也是地方经济社会发展的客观要求，更是尊重地方社会发展规律的内在要求。地方各级人大及其常委会要以更高的标准、更严的工作作风投入到地方立法工作中来。首先要突出地方的特殊性。即充分反映本地经济、文化、风俗、民情等立法的需求程度，着重解决本地突出的实际问题，从而使法规具有较强的适应性；其次要有较强的可操作性。中央立法是针对全国的情况，一般比较宏观，可操作性不是很强。而地方性法规，尤其是较大的市或设区的市制定的地方性法规，是最贴近实际的法规，切不可像国家法律那样宏观，必须具有可操作性，确保能够顺利有效地实施。再次要有较强的实效性。目前国家法律体系虽然已经较为健全，但不少领域不少方面仍然无法可依，有赖地方性法规来弥补空缺，如果地方法规制定不切合实际，发挥不了作用，立法的目的就不能如期实现，也就没有地方立法的必要。最后要有适度的前瞻性。法规应当具有相对稳定性，不可朝令夕改。
要突出一个“准”字
准确定位是设区的市地方立法工作的前提条件，也是科学制定地方性法规的最高标准。只有准确定位立法方向、选准立法项目，才能制定出科学有效的地方性法规。
选项准。2015年3月，十二届全国人大三次会议表决通过修改立法法的决定后，设区的市对获得地方立法工作充满期待，提早对本市行政区域深入“一府两院”开展立法调研摸底工作，了解“一府两院”对当前地方立法项目的需求。地方部分“一府两院”根据各自特点，纷纷向当地人大及其常委会提出立法项目建议，每个部门提出建议少则立10项，多则立20项，按一个地级市有5个县（区）、30个政府组成部门计算，大约有几百部法规要立。对此，如何选准立法项目对当地人大及其常委会提出严峻的挑战，地方各级人大及其常委必须把选准立法项目放在立法工作的突出位置，反复研究和论证立法项目，切实把影响当地经济社会发展与人民群众切身利益列入首批立法计划，做到急用先立、立用结合。计划准。立法计划是地方立法机关从地方实际出发，对现阶段或全年地方立法任务所做的安排和部署。不论是落实国家上位法的项目，还是创制性地方立法项目，必须立足于地方实际，着眼于地方改革发展和社会稳定的法治需求。组织召开由市人大常委会组成人员、政府法制办、各级人大代表、政协委员、各界群众代表参加的座谈会，在广泛听取各方意见的基础上，对哪些属于急需、哪些可以暂缓，哪些已经成熟、哪些尚需考证的有关立法项目作出科学判断。一旦立法计划明确之后，必须按照轻重缓急、先后顺序安排立法项目。防止立法的盲目性和随意性，保证立法活动规范有序、有条不紊。
定位准。准确定位是地方各级人大及其常委会开展地方立法工作的重要举措，也是推进地方科学立法的有效保证。因此，设区的市地方立法要服从和服务于国家与地方中心工作的大局，特别要突出经济建设这一中心，对于无关大局以及单纯调整部门内部关系的项目，坚决不能作为法规立项。地方立法的目的就是要解决地方经济和社会发展的需要，运用法规规范公民、法人和其他社会组织行为，对不属于急需的项目暂不列入立法范围。国家之所以增加地方立法权数量，目的就是要通过地方立法解决具有地方特点的实际问题。除非国家上位法中已明确写明地方立法机关可以制定实施办法，并且根据地方实际确实需要的立法项目，可以列入地方立法计划。对与国家上位法的基本原则和主要精神不符，以及超越地方立法权的法规项目，坚决不能纳入立法计划。对有些项目虽然现实非常需要，但时机和条件尚不成熟的，也不能列入立法范围。
要强化一个“实”字
设区的市立法范围决定了地方立法的内容，地方立法是否实用直接关系到地方立法的质量和效果。因此，设区的市地方立法要强化一个“实”字，确保地方性法规更容易操作，监督管理更清晰。
内容实。制定地方性法规只有建立在实事求是的基础上，才能符合法学原理，体现以民为本。如果地方性法规在操作中概念模糊、执法执行难，地方性法规就成了摆设，失去了法律的尊严。地方各级人大及其常委会制定地方性法规条文时，必须坚持实事求是的原则，一切从实际需要出发，有几条就立几条，不片面追求完美，不贪大求全，不抄上位法条文，必须突出本地特点和民族特色，规范本地管理事务，厘清部门之间的权责。
界定实。立法要实，界定更要实。如果地方性法规概念模糊、界定不清，在执法过程中就可能会造成“先天不足、营养不良、法中缺钙”的后果。界定不清导致司法部门执法错误，对于老百姓来说是身家性命，对于社会是正能量的流失，对于国家是公信力的丧失。如何克服制定地方性法规概念模糊、权责不清的问题？首先要增强民主立法意识。充分利用各种社会资源，广聚民意、广纳民智。既要发挥人大主导作用，主动作为、勇于担当，也要发扬民主、广开言路，充分调动社会各界广泛参与。其次制定地方性法规要反复推敲、科学论证。如全国人大常委会在制定《中华人民共和国物权法》时，从法律条文到标点符号的使用，都经过知名专家团的多次论证。最后物权法草案历经七次审议，创造全国人大立法史上单部法律草案审议次数之最。
操作实。如果设区的市制定地方性法规是“空中楼阁”形同虚设”，不仅改善不了当地的法治环境，而且会对地方经济社会发展造成不良影响。如何解决地方立法内容空洞、操作性不强的问题？地方各级人大及其常委会必须深入实际、深入基层、深入群众，切实了解当地在经济社会发展中的深层次问题，把人民群众最关心、最直接、最需要、最迫切的问题作为制定地方性法规的出发点和落脚点，确保每条法规条文做到容易理解、容易操作、容易甄别、容易执行，而且要经得起历史、时间、实践和民意的检验。
要力求一个“特”字
地方立法不同于国家立法，它的最大区别就在于突出地方特色，主要针对地方城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域的立法，而在税收等政治、经济、社会管理领域没有立法权。
过去，大部分地方立法的做法是政府部门“买菜做饭”，法制部门“端菜上桌”，人大“坐等上菜”“被动吃饭”。如今，要想“改善伙食”，人大就得“主动买菜”和“自己做饭”。因此，地方立法必须充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、人文背景等状况，通过立法的形式来解决当地经济社会发展中存在的突出问题，支持和推动地方特色产业发展，促进地方经济社会稳步推进。
地方特色是衡量地方立法质量和价值的主要标志。在与国家法律和行政法规不相抵触的前提下，如何从本行政区的实际出发，突出地方特色，是地方立法工作中必须面对的现实问题，也是提高地方立法质量的关键环节。同时，要真正树立全局意识，克服地方保护和本位主义，以使地方立法民主化、科学化，真正制定出有特色的地方性法规，为地方各项事业的发展提供法治保障。
