来源：《人大建设》2020年第一期
城市市容和环境卫生作为城市管理的一项基础性工作，是城市环境最直观的表征，代表着一个城市的形象和品质。2019年9月27日，河南省十三届人大常委会第十二次会议表决通过了关于批准《平顶山市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）的决定。《条例》的颁布实施，标志着平顶山市立法工作取得了新进展，将助推城市市容和环境卫生管理工作走上依靠地方立法提升精细化水平的新路子，对于进一步巩固国家卫生城市创建成果、全面助推全国文明城市创建具有重要意义。
刷新城市颜值 提升城市品位
近年，平顶山高度重视市容和环境卫生管理工作，城市品位和人居环境得到明显提升，先后获得中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家卫生城市等多项荣誉。
随着城市化的快速发展，人民对美好生活环境的需求不断提高，市容和环境卫生也出现了许多新情况和亟须解决的问题。特别是“城市牛皮癣”、马路市场、占道经营、油烟烧烤、建筑垃圾违规清运等问题较为突出，严重影响市容和环境卫生，人民群众反映强烈。对于这些问题，上位法有的规定得较为原则，有的还没有专门规定，迫切需要结合平顶山市实际，制定一部地方性法规进行细化和补充，以调整、规范与城市市容和环境卫生相关的各种社会关系，提升城市文明程度，加强和规范政府管理城市的职能，擦亮国家卫生城市等城市名片，共同营造宜居、宜业、宜游的城市空间，助推全国文明城市的创建和长效管理。
2018年10月30日，平顶山市十一届人大常委会第一次主任会议审议通过了《平顶山市人大常委会2019年度地方立法计划（草案）》，将《条例》确定为2019年度立法审议项目。10月31日，市委研究同意了这个立法计划。
2018年11月，平顶山市人大常委会制订《条例》立法调研工作方案，成立立法调研组，深入10个县（市、区）和城乡一体化示范区、高新技术产业开发区开展了大量的调研活动，查找城市市容和环境卫生管理工作中存在的主要问题，召开6场由基层干部、人大代表、政协委员、法律实务人员、企业代表和专家学者参加的座谈会，并到其他省市考察学习城市市容和环境卫生管理立法工作的经验，切实做到了从基层听取建议、从部门采纳意见、从外地学习经验，确保科学立法、为民立法。
2019年2月，经河南省人大常委会批准，《条例》列为平顶山市人大常委会2019年度立法审议项目。
坚持开门立法 充分吸纳民意
城市市容和环境卫生管理工作涉及方方面面，坚持开门立法、充分吸纳民意是提高立法质量、实现良法之治的关键。
2019年2月，平顶山市人民政府成立起草领导小组。在起草过程中，先后收集相关法律法规30余部，多次召开专题论证会和组织外出学习，并通过新闻媒体、政府网站等向社会征求意见。
平顶山市人大常委会充分发挥立法主导作用，按照依法立法、科学立法、民主立法的原则，有序推进立法工作。通过组织召开立法协调推进会等方式，明确立法项目时间进度安排，加强与立法参与各方的沟通联系，跟踪了解工作进展情况，协调解决重点问题，凝聚推进立法工作开展的最大合力。
平顶山市人大常委会紧紧抓住提升立法质量这个关键，大力拓展公民有序参与立法的形式和途径。《条例（草案）》一审后，市人大法制委组织市政府相关部门、专家学者和法律实务人员，对常委会组成人员的审议意见进行深入论证，通过《平顶山日报》、平顶山人大网站等向社会各界征集到意见建议200多条，很多好的意见被采纳。同时，组织召开立法听证会、立法咨询专家论证会、群众座谈会、有关单位征求意见座谈会等，听取和吸收市直及县（市、区）有关政府部门、县（市、区）人大常委会、人大代表、专家学者、高等院校等社会各方面的意见，切实提升了修改和审议质量。在此基础上，对《条例（草案）》进行了修改，并及时将修改稿报省人大常委会法工委征询意见。
中共平顶山市委多次听取立法进展情况汇报，对高质量做好立法工作提出明确要求。市人大常委会组成人员依法履职，认真审议《条例（草案）》。市人大法制委履行统一审议职责，切实加强法规统一审议。市人大城管委及各有关专门委员会提出审议意见，充分发挥了职能作用。市政府及其有关部门主动参与、积极作为，充分发挥立法过程中的基础性作用。《条例》充分征求和吸收了社会各界及广大人民群众的意见、建议，较好地体现了地方立法工作“不抵触、有特色、可操作”的基本原则。
平顶山市人大常委会副主任闫廷瑞表示：“市人大常委会始终把坚持人大主导地位、发挥人大主导作用贯穿立法全过程，体现到起草、论证、协调、审议、表决等各个环节，通过提前参加学习考察、指导委托起草、居中组织协调、参与法规草案框架结构和有关重大争议条款讨论、发挥人大代表和常委会组成人员作用、加强督导推进等措施，确保了法规草案按时提交市人大常委会进行审议，也很好地解决了部门利益化和利益法制化的问题，从法律层面实现了权力责任和权利义务的有机统一。
针对问题立法 立法解决问题
地方立法就是要解决实际问题。《条例》既是一部城市市容和环境卫生管理工作的“当家法”，也是一部促进城市和谐、提升城市品质、提高人民群众幸福指数的“民生法”。
在《条例》制定过程中，平顶山市人大常委会秉持“坚持问题导向、突出地方特色”的理念，坚持“针对问题立法、立法解决问题”，不照搬照抄，不贪大求全，突出“关键的几条”，从城市市容和环境卫生管理存在的主要问题出发，对相关内容进行了规定，力求法规立得住、行得通、真管用。
《条例》分为六章，内容包括总则、市容和环境卫生责任区制度、市容管理、环境卫生管理、法律责任和附则，主要解决市容和环境卫生工作管理难度大、多头管理和管理无序的现象比较突出以及执法中无专项法规可依等问题。《条例》对管理主体和执法主体进行了明确，对城市管理和其他相关部门的职责职能进行了明晰，对群众关注的热点、焦点问题作了重点规范。其中，“市容和环境卫生责任区制度”部分以列举的方式明确了责任区的具体范围及责任人，并对责任区的责任人应履行哪些义务、履行义务不到位应受到什么样的处罚都作了明确规定；“市容管理”部分对执行国家确定的城市容貌标准，城市道路、架空管线设施、停车设施、户外广告和门头招牌、夜景照明设施等的建设与管理作出了规定；“环境卫生管理”部分对环境卫生设施建设与管理、城市垃圾处置、公共场所环境卫生行为规范、家禽家畜饲养等方面作出了规定；“法律责任”部分对违反《条例》的行为设定了罚则。
为解决城市市容和环境卫生管理工作中存在的职责不明、责任不清的问题，把国家卫生城市和全国文明城市创建工作中的好经验法制化，《条例》明确实行市容和环境卫生责任区制度，规定了市容和环境卫生责任区的责任人。比如，城市道路、地下通道、人行天桥、城市交通护栏、公共广场，由环境卫生专业单位负责；居住地区，包括胡同、街巷、住宅小区、城中村等，实行物业管理的，由物业管理企业负责等。依照本条规定无法确定责任人的，由县（市、区）城市市容和环境卫生行政主管部门确定；跨县（市、区）的，由市城市市容和环境卫生行政主管部门确定。责任人确定前，由所在地乡（镇）人民政府、街道办事处负责。此外，《条例》还从四个方面规定了责任人的责任，包括保持城市市容整洁，无乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱堆放、乱圈占、乱停放等情形。
“《条例》有很多亮点，其中最大的亮点就是设专章规定市容和环境卫生责任区制度。”平顶山市人大法制委员会主任委员张四光表示，《条例》立法的要义就是让上位法和平顶山市的实际有机结合起来。在选定城市市容和环境卫生管理作为立法项目以后，就已考虑到要如何结合平顶山市实际，立出特色，立出亮点。
据平顶山市城市管理局党组书记娄文奇介绍，城市市容和环境卫生责任区制度是平顶山市城市管理实践工作中的成功做法，也就是通常所说的“门前三包”制度。它的实施收到了良好的城市管理效果，对广大市民参与市容环境卫生管理起到了较好的引导和约束作用。另外，从其他先进城市的城市管理及立法工作实践来看，将“门前三包”即市容环境卫生责任区管理制度上升到法律层面，是城市管理成功经验的总结，是地方城市管理立法的必然要求，是引导广大市民参与城市共建共享的必由之路，对明确职责、落实责任、推动创建良好城市市容和卫生环境发挥了重要作用。《条例》第二章对责任人的确定规则以及责任人的责任进行了明确规定，有利于进一步推动形成政府和社会分工负责、“人民城市人民管”的良好局面。《条例》结合平顶山市容和环境卫生管理的实际需求，坚持“为人民管理城市”的工作理念，以打造整洁、优美、文明的城市环境为目标，将现行有效的政策措施法治化，具有突出为民服务、强化责任管理、突出精细化管理和突出严格执法等特色。
“《条例》为平顶山市创造整洁、优美、宜居、文明的城市环境提供了强有力的法治保障，对于进一步提高城市管理精细化水平，改善人居环境，提升群众的获得感、幸福感，促进全市经济社会高质量发展具有重要意义。”平顶山市人大常委会主任李萍表示，“法规的生命力在于实施。下一步，要通过全方位宣传、大力度执法、常态化遵守，最终形成执法者依法执法、全民自觉守法的良好氛围，使《条例》真正成为全面提升城市综合竞争力、创建全国文明城市的有效载体，让鹰城的颜值更高、气质更佳。”
