来源：《人大建设》2020年第4期
以法律武器治理污染、用法治力量保卫蓝天。2020年3月1日起，《平顶山市建设工地扬尘污染防治条例》（以下简称《条例》）施行。《条例》共26条，不分章节，禁止性、义务性条款后紧跟法律责任条款，更加方便群众理解和执法单位（部门）在执法中使用，对依法推进大气污染防治、改善大气环境质量、保障人民群众身体健康具有重大意义。
对症下药：立法防治建设工地扬尘污染
扬尘污染防治工作关乎人民身体健康、城市形象。随着蓝天保卫战不断推进，扬尘污染逐渐成为空气质量治理的主攻对象之一。在平顶山市人大常委会开展的《大气污染防治法》执法检查和相关调研中，广大群众对建设工地扬尘污染的问题反映强烈，迫切期盼制定地方性法规，严控建设工地扬尘污染，坚决守住蓝天白云。
“《环境保护法》《大气污染防治法》《河南省大气污染防治条例》对扬尘污染防治均有规定，有必要选择此领域再立法吗？”2018年8月，在征求社会各界的意见时，有人对制定《条例》提出了不同看法，认为建设工地扬尘治理是小事，切口太小，不好立法。
民有所呼，我有所应。平顶山市人大常委会多次组织人大代表视察调研建设工地扬尘污染防治情况，对制定《条例》的必要性和可行性进行了全面、深入的调研和论证。
“加强建设工地扬尘污染防治立法，是提高环境空气质量的现实需要。”平顶山市人大常委会副主任韩宏亮表示，扬尘污染防治事关人民群众切身利益，是生态文明建设的重要内容，是解决生态环境突出问题、打赢蓝天保卫战的具体行动。
韩宏亮认为，虽然近年平顶山市环境空气质量总体保持优良，但是PM10、PM2.5年均浓度与一些先进城市相比还有一定差距。相关研究表明，建设工地扬尘污染是造成PM10、PM2.5浓度偏高的主要因素之一。此外，建设工地扬尘污染防治还存在措施落实不到位、部门权责不明晰、管理力度不够大等问题，都需要通过地方立法加以解决。
“当前，平顶山市正在全力打好污染防治攻坚战、蓝天保卫战，创建全国文明城市，迫切要求在加强扬尘污染防治方面有更加积极的作为和举措。市人大常委会按照‘围绕小切口、做好大文章’的立法工作思路，聚焦关注建设工地扬尘污染防治，顺应了人民群众对蓝天碧水的强烈呼声。”平顶山市人大常委会副主任闫廷瑞认为，“立法法”赋予设区的市立法权后，地方立法应坚持科学性、针对性和实效性，不立大而全的法，立切口小、务实管用的法，立解决问题的法，才能更好地解决本地问题。
2018年10月30日，平顶山市十一届人大常委会第一次主任会议审议通过了《平顶山市人大常委会2019年度地方立法计划》，将《条例》确定为年度立法审议项目。
数易其稿：针对扬尘治理短板寻良策
“《条例》在起草、审议过程中，始终坚持依法立法和问题导向的原则。”平顶山市人大法制委员会主任委员张四光介绍，在市委重视、支持和多方共同努力下，《条例》历经选项、调研起草、征求意见、充分论证、审议报批后，先后经历了十几次修改最终出台。
《条例》从平顶山实际和提高可操作性出发，尽量充分体现地方特色，实现良法善治。《条例》立足于对建设工地扬尘污染进行综合控制、分类管理、细化防治、严肃处罚，对能够产生建设工地扬尘污染的活动进行全域全程控制。针对重点扬尘污染源的产生原因，《条例》根据建筑工程、线路管道工程、设备安装工程、装修装饰工程、绿化工程等各类工程施工，建筑物、构筑物拆除等活动的特点，制定了相应的扬尘污染防治措施，还对实行城市化管理区域内现场搅拌混凝土作了禁止性规定。
“施工工地边界按照规范要求设置硬质封闭围挡；土建工地、市政高架和道路施工等在城市主要干道、景观地区、繁华区域，其围挡高度不能低于2.5米，其余区域的围挡高度不能低于1.8米”；“遇到四级风以上天气，不得进行土方作业、工程拆除作业，并在作业处覆盖防尘网”……“对于各项防治措施，《条例》进行了细化、量化。”张四光说，《条例》结合有关防治城市扬尘污染技术规范和实践经验，对建设工地扬尘污染防治的重点措施进行了细化具体，避免了“二次立法”，达到立法管用、可行的目的。
“守法成本高、违法成本低是环境保护工作中的老大难问题。”据张四光介绍，在制定《条例》过程中，平顶山市人大常委会深入贯彻党的十九大关于治理环境问题严惩重罚的精神，依据有关上位法的规定，实施了最严格的扬尘污染防治措施。明确规定，以拒绝进入现场等方式拒不接受监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由生态环境主管部门或者其他负有扬尘污染防治监督管理职责的部门责令改正，最高处以20万元罚款。此外，《条例》还作出了按日连续处罚的规定：拒不改正的，责令停工整治，依法作出处罚决定的部门可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。“按日连续处罚，意味着对建设工地扬尘污染违法行为的处罚不设上限，加大了执法的震慑力度。”张四光说。
精准立法：消除建设工地扬尘污染监管“真空”
消除监管“真空”，是《条例》的一大亮点。《条例》规定，建设工地扬尘污染防治工作坚持政府主导、部门监管、源头治理、属地管理、企业主体和损害担责的原则。各级人民政府负责本行政区域内建设工地扬尘污染防治工作。城乡一体化示范区管委会、高新技术产业开发区管委会、街道办事处根据政府授权开展建设工地扬尘污染防治相关工作。村（居）民委员会协助开展建设工地扬尘污染防治工作，及时发现、劝阻、报告区域内扬尘污染违法行为，并配合有关主管部门依法处理。生态环境主管部门对建设工地扬尘污染防治工作实施统一监督管理，住房城乡建设、城市管理、交通运输、自然资源和规划、水利等有关部门根据本级人民政府确定的职责，组织开展建设工地扬尘污染的防治工作。
《条例》突出防治责任主体，抓住扬尘污染防治的关键，明确规定了建设单位、施工单位、监理单位各自应当承担的建设工地扬尘污染防治职责；分门别类明晰扬尘污染防治责任，对建设工程以外的其他领域，如市政公共设施、道路和管线铺设，建筑物、构筑物拆除工程，绿化施工和养护作业等，按其不同特性规定具体防治要求。《条例》还明确负有建设工地扬尘污染防治监督管理职责的部门应当建立日常巡查制度，加强对建设工地扬尘污染防治的日常监督和现场检查。强化行业管理和社会监督。任何单位和个人都有权对建设工地扬尘污染违法行为进行投诉、举报。同时，注重发挥社会和群众的监督作用，要求负有建设工地扬尘污染防治监督管理职责的部门建立健全投诉举报制度，公开投诉举报方式，依法受理、处理投诉举报。举报线索经查证属实的，受理部门应当按照有关规定对举报人给予奖励。被检查的单位或者个人应当配合检查工作，如实反映情况、提供相关资料，不得拒绝或者阻挠执法人员的监督检查。
由于缺乏法律的刚性约束，以前对扬尘污染惩戒乏力。建筑工地施工要求必须做到“六个百分之百”。做不到怎么办？以前的措施只能要求其限期整改。违法成本低导致个别施工单位对扬尘治理主动性不强，有些工地甚至“野蛮作业”，扬尘污染屡禁不止。《条例》理顺了防治的机制体制，明晰了各相关部门的监管责任，有效解决了部门之间职能既交叉又缺位的问题，同时对查处违法行为提供充分的处罚依据，将更有力地打击建设工地扬尘污染违法行为。
法律的生命和权威在于实施。平顶山市人大常委会主任李萍表示，今后将依法加强监督，督促市政府和相关部门全面落实扬尘污染防治法律责任，促进全社会履行环境保护和扬尘污染防治义务，确保《条例》落到实处，以良法促进发展、保障善治。
