2022年第10期《人大建设》杂志“学习贯彻中央、省委人大工作会议精神”专栏刊发平顶山市人大常委会党组书记、主任张明新署名文章《立法“小切口”赋能平顶山“奋进百强市”》，现全文予以转发，供大家交流学习。
立法“小切口”赋能平顶山“奋进百强市”
张明新
习近平总书记指出:“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”近年，平顶山市人大常委会坚持以习近平法治思想为指导，认真学习贯彻中央、省委人大工作会议精神，积极推进“小快灵”立法实践，通过“切小题目、切细内容、切准特色、切实措施”，探索走出了一条以“小题目”为基础、以“聚民智”为路径、以“细内容”为抓手、以“瘦体量”为形式的“小切口”立法新路子，为平顶山“壮大新动能、奋进百强市”赋能添彩。
“小切口”立法，选题“小”是灵魂。平顶山市人大常委会精准定位服务改革发展，聚焦聚力本地实际需求，将亟待解决的实际问题作为立法的切入点和着力点，不断实现“所立之法”与“所需之法”的高度契合。在立法题目选择上注重“切小题目”，坚持“开口要小、挖掘要深”，对涉及范围比较大的事项，注重抓住关键节点，实施重点突破，推行“小切口”立法，不追求“大而全”的综合性立法。
优良的营商环境是市场主体生存和发展的基础，是推进经济高质量发展的有力保障。2022年上半年，平顶山的地区生产总值进入全省第三位，经济发展态势保持了强劲势头，在打造郑洛平“新三角”、建设区域中心城市、努力成为中原城市群重要一极上迈出了坚实步伐。但是，优化营商环境工作还不能很好地适应经济高质量发展态势，急需通过法治化手段解决这一问题。为此，平顶山市委向市人大常委会提出了从“小切口”入手探索制定能够解决有关优化营商环境“短板”、弱项的立法建议。市人大常委会及时调整年度立法计划，将《平顶山市优化营商环境条例》列入立法审议项目。在研究制定条例过程中，一方面，深入分析近两年的《河南省优化营商环境报告平顶山市分报告》，认真梳理优化营商环境视察调研、执法检查、听取和审议报告中发现的各类问题；另一方面，坚持换位思考，聚焦“放管服效”改革、政务服务效能、群众办事效率实际体验等细微之处，从“小切口”入手，着力破解制约优化营商环境的“瓶颈”“短板”的大课题。按照适用范围小、调整对象少、法律关系相对简单的问题导向，将社会反映集中、深受市场主体诟病的企业开办、水电气公共服务、知识产权保护、信用环境等突出问题作为关键点和突破口，作为条例重点调整内容，直击病灶、对症下药、精准发力，助力地区经济软实力和综合竞争力双提升。
平顶山市的汝瓷文化历史悠久、底蕴深厚，汝窑位居宋代“五大名窑”之首，自古就有“纵有家财万贯，不抵汝瓷一件”的美誉。2011年，汝瓷烧制技艺被列入国家级非物质文化遗产代表性项目名录，成为平顶山具有代表性的城市名片和文化符号。但是，目前还存在政府支持和保护力度不够大、汝瓷烧制标准和产品质量标准不够统一、制瓷原料利用率较低、创新活力不够强、汝瓷文化产业发展缓慢等诸多问题。通过地方立法对汝瓷文化资源进行整合，实现汝瓷文化保护传承和汝瓷文化产业创新发展相互促进、良性循环，十分必要和迫切。2019年1月，在平顶山市十一届人大二次会议上，10名市人大代表联名提出《关于出台汝瓷原产地保护办法、发展壮大汝瓷文化产业的议案》。市人大常委会坚持“民有所呼，我有所应”，认真办理代表议案，及时将汝瓷文化保护列入立法计划，扎实推进这项立法工作。2022年9月30日，《平顶山市汝瓷文化保护条例》由河南省十三届人大常委会第三十五次会议审查批准。作为河南首部汝瓷文化保护方面的地方性法规，不仅为平顶山汝瓷这个国家级非物质文化遗产保护提供了重要法治保障，而且对保护好、传承好、利用好平顶山优秀汝瓷文化、促进产业转型升级、协调推进区域高质量发展具有重要意义。
“聚民智”是高质量立法的有效路径。平顶山市人大常委会将坚持和发展全过程人民民主贯穿立法工作的各环节、全过程，坚守“人民至上”的立法价值取向、“为了人民”的立法选项标准、“依靠人民”的立法工作方式，着力扩大公众有序立法参与，以丰富的民主形式、畅通的民主渠道，不断绘就地方立法的民主底色、夯实良法善治的牢固根基。
在《平顶山市优化营商环境条例》制定过程中，市人大常委会始终坚持“走出去”“请进来”两手抓，充分“聚民智”，不断激发人民群众的创造活力。一方面，走出去征集民意，通过新闻媒体、代表联络站、代表联络中心、代表网上履职平台，全方位、立体化、多维度广泛向社会各界征求意见、建议；采取“四不两直”方式，深入国家机关、服务窗口、企事业单位、街道社区详细了解真实情况、掌握第一手资料;充分发挥基层立法联系点“民意直通车”作用，在立法全过程、各环节充分听取基层群众意见、建议，并把群众诉求原汁原味地予以吸纳参考。另一方面，请进来研讨会商，会同市政协召开由省、市、县三级政协委员参加的立法协商会，组织专家论证会，召开闭门会议，充分征求不同层次企业代表意见，深入研究条例的框架结构、法律依据、条文内容等方面的问题，使立法更好地反映人民意愿、更接地气、更符合实际、更科学民主。
在《平顶山市汝瓷文化保护条例》制定过程中，为了保证条例的内容既符合上位法规定又符合本地实际，市人大常委会领导班子带队，组成工作专班深入开展立法调研;先后召开两次常委会会议，对条例草案进行审议；以市人大常委会为主导，组织有关委室先后参与条例的起草和审议工作;发挥《平顶山日报》、人大微信公众号、人大网络平台等线上线下载体作用，向全社会公布条例草案，广泛征求意见;积极与省人大常委会联系沟通，取得支持和帮助。针对如何开展汝瓷资源保护、特定区域保护、文化传承、创新发展等方面的问题，先后征求意见、建议260余条，为科学立法打下了坚实基础。市委对人大把全过程人民民主体现到立法全过程的措施、做法和广泛征求到的意见、建议高度重视，主要领导专门作出批示，要求有关部门借鉴吸纳、专题研究，推动形成了人大立法工作与地方党委、政府工作的良性互动。
“细内容”是“小切口”立法的精髓。平顶山市人大常委会积极适应地方立法新形势，充分发挥“小切口”立法可操作性强的独特优势，在条例设计上追求精准规范，在条文表述上做到明确具体，不断提高立法的针对性和有效性。
在制定《平顶山市优化营商环境条例》过程中，市人大常委会坚持把“上位法已有规定的，进一步细化;上位法没有规定的，依法创新”作为立法工作导向，将近年优化营商环境工作中一些经实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的成熟经验做法、务实改革举措用法规制度固定下来。比如，对涉企经营许可事项全部纳入“证照分离”改革事项清单、推进“一业一证”审批模式改革、推广实施开办企业全程电子化、建立企业信息共享互认体系、推行开办企业“一网通办、一窗通取”模式等相应规定;在充分考虑本市实际的前提下，学习借鉴其他地市的先进理念和经验，对高层次人才在职称评定、医疗社保、住房安居、配偶就业、子女入学等方面提供一站式服务，对急需的高层次人才采取“一事一议”的方式提供个性化服务等方面的探索创新，市人大常委会充分研究吸纳并进行本土化适应性改造，纳入条例形成制度化安排。在具体条款设置上，坚持“有几条，立几条”“管用几条，就制定几条”的原则，找准立法需求，聚焦问题解决，把重点放在法规内容的针对性和有效性上，做到有的放矢、务实管用。
在制定《平顶山市汝瓷文化保护条例》过程中，市人大常委会针对汝瓷文化保护和汝瓷产业发展中存在的权属、内卷、壁垒等突出问题，明确提出市人民政府要建立汝瓷文化保护发展统一协调机制，统筹全市汝瓷文化保护发展工作，协调解决跨区域、跨部门的重大事项，研究解决汝瓷保护发展中的重要问题;针对汝瓷原材料保护力度不够、利用率低、浪费严重等问题，从长远发展考虑，设置专门条款，对汝瓷原材料的开发利用作出具体规定，实现经济效益、资源效益、社会效益和环境效益有机统一；针对汝瓷文化资源缺乏有效保护这一问题，强调建立名录保护制度，明确提出要定期开展汝瓷文化资源普查，建立汝瓷文化资源数据库，对列入保护名录的汝瓷文化资源进行分类保护和管理。同时，坚持汝瓷文化传承、创新和发展相统一的理念，明确要求加强汝瓷类博物馆建设，支持非物质文化遗产汝瓷烧制技艺代表性传承人开展传承、传播活动，加强汝瓷文化人才培养和汝瓷传统工艺、烧制技艺培训，加强汝瓷知识产权保护，推动发展汝瓷文化创意产业，促进汝瓷文旅文创融合发展等。
“瘦体量”是“小切口”立法的特色。进入新时代，人民群众对立法的期盼已经不是有没有法律法规的问题，而是所立之法好不好、管用不管用、能不能解决实际问题，彰显的是人民群众从追求“有法可依”逐步转变为追求“良法善治”。
平顶山市人大常委会在开展“小切口”立法过程中，始终聚焦新时代主要矛盾的变化，坚持“条文不在长而在管用”的理念。2022年出台的《平顶山市优化营商环境条例》《平顶山市汝瓷文化保护条例》都很好地突出了“瘦体量”这一特点:相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，两部条例形式相对简单，结构服务内容，不追求“大而全”的完备体例结构，而是打破传统，不进行分章设置，不照搬照抄上位法的章、节、条、款、项、目的篇章形式，追求“小快灵”、精准管用;紧紧抓住群众最关注的几条解决问题、最关键的几条进行设计，大幅度减少“穿靴戴帽”“重复上位法”和“衔接”条款等非核心条款。同时，两部条例通过专家审查、合法性审查、集中审议等多个立法环节严格把关，对法规的条款设置、内容安排、法律用语和合法性、合理性、可行性、操作性等进行了全面细致的推敲，既有效避免了法规内容过于宽泛不便实施，又避免了与上位法发生冲突、造成“法律打架”现象。经过多次审议修改，《平顶山市优化营商环境条例》从原来的53条精简到38条，其中创设性条款就有35条;《平顶山市汝瓷文化保护条例》从原来的53条精简到36条，并对长期困扰汝瓷界的有关汝瓷、汝瓷文化的概念进行了创制性法律定义，其重大意义得到各方面高度评价。
“小切口”立法作为一种新兴的立法技术和立法形式，在实际工作中仍然面临着不少难题。平顶山市人大常委会将深入学习贯彻习近平法治思想，聚焦制约转型发展和人民群众关心的实际问题，不断完善制度、程序，积极创新方式方法，全面提升工作质效，奋力开创地方人大立法工作新局面，为谱写新时代中原更加出彩的绚丽篇章作出平顶山贡献！
