立法“小切口”赋能平顶山“奋进百强市”
平顶山市人大常委会
“小切口”立法，是改革开放以来我国地方立法在发展进程中形成的一种理念和经验，是各地立足于精准解决问题、推进地方立法精细化的生动实践。习近平总书记指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”平顶山市人大常委会获得地方立法权以来，认真贯彻习近平法治思想，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥立法主导作用，围绕本地区改革发展大局和人民群众普遍关注的热点焦点问题，聚焦“小切口、立得住、真管用”立法目标，从“小”立题，注重具体问题规范设计，使切口更深更准更实；从“快”破题，化繁为简，坚持“管用几条，就制定几条”“几条有用，就保留几条”的原则；从“灵”收效，聚焦需求，针对具体问题设计，形式灵活，不分章节，短小精悍。力求管用好用，着力加强重点领域、新兴领域立法，先后制定9部地方性法规，作出5项具有法规性质的决定。其中，今年出台的《平顶山市优化营商环境条例》《平顶山市汝瓷文化保护条例》和关于新冠肺炎疫情常态化防控期间佩戴口罩、使用场所码、测量体温以及规范城区车辆停放、电动车骑乘等决定，通过“切小题目、切细内容、切准特色、切实措施”，探索出了一条以“小题目”为基础，以“聚民智”为路径，以“细内容”为抓手，以“瘦体量”为形式的“小切口”立法新模式、新路子，为平顶山“壮大新动能、奋进百强市”赋能添彩。
一、突出“小”题目，增强地方立法针对性
“小切口”立法，选题“小”是灵魂。平顶山市人大常委会精准定位服务改革发展，聚焦聚力本地实际需求，将亟需解决的实际问题作为立法的切入点和着力点，不断实现“所立之法”与“所需之法”的高度契合。在立法题目选择上注重“切小题目”，坚持“开口要小、挖掘要深”，对涉及范围比较大的事项，注重抓住关键节点，实施重点突破，推行“小切口”立法，不追求大而全的综合性立法。比如，营商环境是市场主体生存和发展的基础，是推进经济高质量发展的有力保障。近年来，平顶山市经济持续高质量发展，今年上半年，地区生产总值进入全省第三位，经济发展态势保持了强劲发展势头，在打造郑洛平“新三角”、建设区域中心城市、努力成为中原城市群重要一极上迈出了坚实步伐。但是优化营商环境工作还不能很好适应我市经济高质量发展态势，亟需通过法治化手段解决这一问题。为此，市委向市人大常委会提出，要从“小切口”入手，体现“小快灵”特点，探索制定能够解决有关优化营商环境短板弱项的立法建议。市人大常委会认真落实市委部署要求，及时调整年度立法计划，将《平顶山市优化营商环境条例》列入立法审议项目。在研究制定《平顶山市优化营商环境条例》过程中，一方面，组织深入分析近两年《河南省优化营商环境报告平顶山市分报告》，认真梳理优化营商环境视察调研、执法检查、听取审议报告中发现的各类问题；另一方面，坚持换位思考，聚焦“放管服效”改革、政务服务效能、群众办事效率实际体验等细微之处，从小切口入手，着力破解制约优化营商环境瓶颈短板的大课题。按照适用范围小、调整对象少、法律关系相对简单的问题导向，将社会反映集中、深受市场主体诟病的企业开办、水电气公共服务、知识产权保护、信用环境等突出问题作为关键点和突破口，作为条例重点调整内容，直击病灶、对症下药、精准发力，助力地区经济软实力和综合竞争力双提升。又如，平顶山市汝瓷文化历史悠久、底蕴深厚，汝窑位居我国宋代“五大名窑”之首，自古就有“纵有家财万贯，不抵汝瓷一件”的美誉。2011年，汝瓷烧制技艺被列入国家级非物质文化遗产代表性项目名录，成为我市具有代表性的城市名片和文化符号。但是，目前还存在着支持和保护力度不够大，汝瓷烧制标准、产品质量标准不够统一，制瓷原料利用率较低，创新活力不够强，汝瓷文化产业发展缓慢等诸多问题。通过地方立法对汝瓷文化资源进行整合，实现汝瓷文化保护传承和汝瓷文化产业创新发展相互促进、良性循环，十分迫切和必要。在市十一届人大二次会议上，10名市人大代表联名提出《关于出台汝瓷原产地保护办法发展壮大汝瓷文化产业的议案》。市人大常委会坚持“民有所呼，我有所应”，将《平顶山市汝瓷文化保护条例》列为2022年立法审议项目。作为我省首部汝瓷文化保护方面的地方性法规，不仅为平顶山汝瓷这个国家级非物质文化遗产保护提供了重要法治保障，而且对保护好、传承好、利用好平顶山优秀汝瓷文化、促进产业转型升级、协调推进区域高质量发展具有重要意义。
二、突出“聚”民智，增强地方立法科学性
“聚”民智是高质量立法的有效路径。习近平总书记在党的二十大报告中指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。平顶山市人大常委会始终将坚持和发展全过程人民民主贯穿于立法工作的各环节、全过程，坚守“人民至上”的立法价值取向、“为了人民”的立法选项标准、“依靠人民”的立法工作方式，在立法过程中着力扩大公众有序立法参与，以丰富的民主形式、畅通的民主渠道，不断绘就地方立法民主底色、夯实良法善治牢固根基。在《平顶山市优化营商环境条例》制定过程中，始终坚持走出去、请进来两手抓，充分“聚”民智，不断激发人民群众的创造活力。一方面，走出去征集民意，通过新闻媒体、代表联络站、代表联络中心、代表网上履职平台，全方位、立体化、多维度，广泛向社会各界征求意见建议；采取“四不两直”方式，实地深入国家机关、服务窗口、企事业单位、街道社区，详细了解真实情况，掌握第一手资料；充分发挥基层立法联系点“民意直通车”作用，在立法全过程、各环节充分听取基层群众意见建议，并把群众诉求原汁原味吸纳参考。另一方面，请进来研讨会商，会同市政协召开由省、市、县三级政协委员参加的立法协商会，组织专家论证会，召开闭门会议，充分征求不同层次企业代表意见，深入研究条例的框架结构、法律依据、条文内容等方面的问题，使立法更好地反映人民意愿、更接地气、更符合实际、更科学民主。在《平顶山市汝瓷文化保护条例》制定过程中，为了保证条例的内容既符合上位法规定，又符合我市实际，一是由市人大常委会领导班子带队，组成工作专班深入开展立法调研；二是先后召开两次常委会会议，对条例草案进行审议；三是以市人大常委会为主导，组织有关委室先后参与条例的起草和审议工作；四是发挥平顶山日报、人大微信公众号、人大网络平台等线上线下载体作用，向全社会公布条例草案征求意见；五是积极与省人大常委会联系沟通，征得支持帮助。针对如何开展汝瓷资源保护、特定区域保护、文化传承、创新发展等方面的问题，先后征求意见建议260余条，为科学立法打下了坚实基础。市委对人大把全过程人民民主体现到立法全过程的措施做法和广泛征求到的意见建议高度重视，主要领导专门作出批示，要求有关部门借鉴吸纳、专题研究，推动形成了人大立法工作与地方党委、政府工作的良性互动。
三、突出“细”内容，强化地方立法操作性
“细”内容是“小切口”立法的精髓。平顶山市人大常委会积极适应地方立法新形势，充分发挥“小切口”立法可操作性强的独特优势，在条例设计上追求精准规范，在条文表述上做到明确具体，不断提高立法的针对性和有效性。在制定《平顶山市优化营商环境条例》时，坚持把“上位法已有规定的，进一步细化；上位法没有规定的，依法创新”作为导向，通过细化条文内容，将近年来我市优化营商环境工作中，一些经实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的成熟经验做法、务实改革举措，比如，将涉企经营许可事项全部纳入“证照分离”改革事项清单、推进“一业一证”审批模式改革、推广实施开办企业全程电子化、建立企业信息共享互认体系、推行开办企业“一网通办、一窗通取”模式等，从完善体制机制的层面作出相应规定，用法规制度固化下来；在充分考虑我市实际的前提下，学习借鉴兄弟地市的先进理念和经验，比如，兄弟地市对市场需要的高层次人才在职称评定、医疗社保、住房安居、配偶安置、子女入学等方面提供一站式服务，对急需的高层次人才采取“一事一议”的方式提供个性化服务等方面的探索创新，充分研究吸纳，对其进行本土化适应性改造后，纳入条例内容，形成制度化安排。在具体条款设置上，坚持“有几条，立几条”“管用几条，就制定几条”的原则，找准立法需求，聚焦问题解决，把重点放在法规内容的针对性和有效性上，做到有的放矢、务实管用。在制定《平顶山市汝瓷文化保护条例》时，针对汝瓷文化保护和汝瓷产业发展中存在的权属、内卷、壁垒等突出问题，明确提出市人民政府要建立汝瓷文化保护发展统一协调机制，统筹全市汝瓷文化保护发展工作，协调解决跨区域、跨部门重大事项，研究解决汝瓷保护发展中的重要问题；针对汝瓷原材料保护力度不够、利用率低、浪费严重等问题，从长远发展考虑，设置专门条款，对汝瓷原材料的开发利用做出具体规定，实现经济效益、资源效益、社会效益和环境效益有机统一；针对汝瓷文化资源缺乏有效保护这一问题，强调建立名录保护制度，明确提出要定期开展汝瓷文化资源普查，建立汝瓷文化资源数据库，对列入保护名录的汝瓷文化资源，进行分类保护和管理。同时，坚持汝瓷文化传承、创新和发展相统一的理念，明确要加强汝瓷类博物馆建设，支持非物质文化遗产汝瓷烧制技艺代表性传承人开展传承、传播活动，加强汝瓷文化人才培养和汝瓷传统工艺、烧制技艺培训，加强汝瓷知识产权保护，推动发展汝瓷文化创意产业，促进汝瓷文旅文创融合发展等。《平顶山市汝瓷文化保护条例》突出了条文内容的“细”，强化了对汝瓷文化系统性保护的可操作性。
四、突出“瘦”体量，提升地方立法适用性
“瘦”体量是“小切口”立法的特色。新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾决定了新时代人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规的问题，而是所立之法好不好、管用不管用、能不能解决实际问题，彰显的是人民群众从追求“有法可依”逐步转变成了追求“良法善治”。平顶山市人大常委会开展“小切口”立法，始终聚焦新时代主要矛盾的变化，坚持立法“条文不在长而在管用”的理念。今年制定出台的《平顶山市优化营商环境条例》和《平顶山市汝瓷文化保护条例》都很好突出了“条文不在长而在管用”的“瘦”体量特点；相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，形式相对简单，结构服务内容；在条文数量上不追求“大而全”的完备体例结构，而是打破传统，不做分章设置，不照搬照抄上位法的章、节、条、款、项、目的篇章形式，追求“小快灵”精准管用的立法特点；紧紧抓住群众最关注的几条解决问题、最关键的几条进行设计，大幅度减少“穿靴戴帽”“重复上位法”和“衔接”条款等非核心条款。同时，两部条例通过专家审查、合法性审查、集中审议等多个立法环节严格把关，对法规的条款设置、内容安排、法律用语和合法性、合理性、可行性、操作性等，进行了全面细致的推敲，既有效避免了法规内容过于宽泛不便实施，又避免了与上位法发生冲突、造成“法律打架”现象。经过多次审议修改，《平顶山市优化营商环境条例》条文从原来的53条精简到38条，其中创设性条款就有35条；《平顶山市汝瓷文化保护条例》条文从原来的53条精简到36条，并对长期困扰汝瓷界的有关汝瓷、汝瓷文化的概念进行了创制性法律定义，其重大意义得到各方面高度评价。两部条例虽然“切口小”、条文少、体例简单，但真正体现了“小切口”立法，“小药方治大病”的鲜明特点。
“小切口”立法作为一种新兴的立法技术和立法形式，在实际工作中仍然面临着不少问题和难题。比如，就立法选题而言，既要立足当地实际，通过开门立法、问计于民，真正找准群众“急难愁盼”问题，也要避免走入“为小而小”的形式主义误区，而应当坚持问题导向，深入调查研究，将群众反映强烈的突出问题、热点难点转化为立法选题，让立法成为回应人民群众合理诉求的过程，成为改善人民群众根本福祉的过程，成为推动地方治理精细化的过程。做好地方立法工作重要而艰辛，适应全面依法治国新形势新任务，需要在法规管用、好用上下更大功夫，“立法真正解决问题”仍是我们的努力方向。平顶山市人大常委会将深入学习贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，沿着中国特色社会主义法治道路，聚焦制约改革发展大局和人民群众关心的实际问题，不断完善制度程序，积极创新方式方法，全面提升工作质效，奋力开创新时代地方人大立法工作新局面，为谱写新时代中原更加出彩绚丽篇章作出平顶山贡献！
