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关于城镇老旧小区改造工作专题调研报告

(2023年5月)

平顶山市人大常委会专题调研组

  城镇老旧小区改造事关民生改善、城市文明、经济发展。为助力我市老旧小区改造工作,今年3—4月,市人大常委会组成调研组,先后赴长沙、广州、福州等全国城镇老旧小区改造试点城市和驻马店、开封兰考等地学习考察,深入新华区、卫东区、湛河区实地调研,学习先进经验,查找存在问题,为市委、市政府决策建言献策。现形成调研报告如下:

  一、调研活动开展情况

  为了确保调研实效,市人大常委会将此项工作纳入“拼经济促发展”活动的重要内容,一是高位推动。张明新主任亲自担任调研组组长、李玉洁副主任任副组长,市人大城管委及市人大常委会办公室、城工委共同参与,各县(市、区)联动调研。二是创新方式。坚持“监督+助力”,会同市住建部门,采取“经验共学、问题共查、政策共研、民意共听、对策共商”的监督新模式,践行全过程人民民主,汇聚各方智慧力量。三是扩面提质。着眼全国城市更新试点创建,站位全国找标杆、学先进、阔眼界,为我市城市更新工作提供可学习、可借鉴、可推广的案例典范。

  二、城镇老旧小区改造政策在我市落实情况

  城镇老旧小区改造是城市更新的重要内容,该项工作自2017年在全国试点推开,2019年纳入城镇保障性安居工程并享受中央补助资金支持,2020年国务院办公厅出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(以下简称《意见》),标志着城镇老旧小区改造工作全面铺开。按照《意见》关于“在‘十四五’末,力争基本完成2000年底以前建成的需要改造的城镇老旧小区”的部署要求,我市共排查符合改造条件的老旧小区1233个、涉及居民16.68万户(已进行过“三供一业”改造的老旧小区未列入),截至2022年底,全市已完成改造项目759个,惠及居民11.2万户,完成投资15.5亿元。

  (一)组织领导有序。市政府组建强有力的领导小组,先后出台了《平顶山市城镇老旧小区改造工作实施方案》《平顶山市2021-2025年城镇老旧小区改造规划》等政策文件。市住建局履行牵头责任,建立水、电、气、暖、通信等部门联席办公制度,加强对县(市、区)的指导督导。相关部门积极作为,相继出台鼓励提取住房公积金加装电梯等惠民政策,确保改造项目顺利推进。

  (二)政策落实有力。坚持因地制宜、量力而行,细分为基础类、完善类、提升类改造项目,严格设计施工、安全监管、资金管理、考核评价等工作机制,克服三年疫情影响,同步推进水电气暖网改造及楼面整修、屋顶防水、绿化提升等,有力解决了老旧小区设施老、环境差、服务缺、管理弱等问题。新华区曙光街15号院、卫东区东苑社区等一批老旧小区成功创建为“五星”党支部。

  (三)对上争取有为。创新资金来源渠道,截至2023年4月,累计争取中央、省级奖补资金15.76亿元(住建口8.12亿元、发改口7.64亿元),县(市、区)到位专项债3.28亿元。同时,按照“谁受益、谁出资”原则,明确居民出资责任,吸引社会资本参与养老、托幼、超市等公配设施建设,提供了多渠道资金支持。

  (四)宣传引导有效。开办“老旧小区改造那些事”“回眸2022关注鹰城民生实事”专题专栏,报道老旧小区改造中的亮点做法,引起社会各界的普遍关注。各县(市、区)及办事处、社区采用召开业主大会、问卷调查、入户调查等方式,提高居民知晓率和参与度,凝聚了改造合力。

  三、先进地区探索形成的新模式好经验

  在全面了解我市工作推进情况的同时,我们也学习借鉴到了先进地区在老旧小区改造方面的成功经验。

  (一)站位发展全局谋划。福州市坚持“以人民为中心”发展思想,像总书记当年在福州亲自抓城市改造一样抓老旧小区改造,实施“一揽子改造、一本账统筹、一体化招标、一条线串联、一核心动员、一盘棋治理”等“六个一”行动。长沙市立足“四精五有”要求,成立城市更新局,专职负责老旧小区改造等城市更新工作。广州市在全国率先开展旧城镇、旧厂房、旧村庄“三旧”改造工作,推进老旧小区整片区改造。驻马店市分专题制定老旧小区改造方案,逐一提交政府常务会议研究,确保改造工作“一盘棋”。

  (二)注重整体功能提升。各地在老旧小区改造中,同步推进社区养老、基本医疗、停车场、垃圾分类、双违拆除。福州市打造一批“六有五达标三完善”示范社区,即有一个社区综合服务站、一个卫生室、一个育幼室、一片室外活动场所、一套完善的市政设施、一套便捷的慢行系统,外观整治达标、公园绿化达标、道路建设达标、市政管理达标、环境卫生达标,组织队伍完善、社区服务完善、共建机制完善。兰考县探索老旧小区改造与旧城片区改造相结合的新模式,对不符合老旧小区改造政策的旧城片区,探索“政府引导不主导、群众自愿要出资”的改造模式,创新性开展“片区改造”“片区开发”试点,以点带面,整体提升。

  (三)突出适老设施改造。长沙市、广州市把适老设施作为改造重点,对加装电梯每台补贴10万元。广州市采取连片规划、连片加装、连片托管模式,尤其在托管服务上,按照650元/月管理指导价,开展物业公司或专业平台“托管+保洁”“托管+保安”“托管+保险”“托管+需求”等套餐服务,让老百姓“保安全”的同时“得实惠”。此外,长沙市打造了11个“一老一幼”市级示范项目,老旧小区适老化、无障碍改造小区比例提高到90%,推动居民步行10—15分钟便民生活圈建设,用“走心改造”让“群众暖心”。

  (四)善于市场手段运作。在政府引导上,长沙市本级按照6000元/户标准补贴,区财政不低于市级补助标准配套兜底。兰考县突破“打酱油的钱不能买醋”惯性思维,提高资本金比例,撬动金融机构信贷支持。在专营公司投入上,长沙市引导小区原产权单位、专营企业出资5.28亿元;驻马店市引导专营企业投资1000万元,实施老旧小区弱电提质改造。在市场运作上,广州市依托公有房屋、低效闲置用地、既有建筑活化利用等提供增值服务,增强“自我造血”功能;福州市采用“投资+建设+运营”一体化招标模式,将多个老旧小区和周边国有房产注入项目包,实现“一本账统筹、一体化招标”。在群众自筹上,长沙市把居民出资作为纳入改造批次先决条件,推动90%以上项目完成维修基金归集;兰考县创新性开展“三捐”活动,共同打造美好家园。

  (五)强化长效机制保障。长沙市以党建为引领,形成“党组织+业委会+物业公司”共建机制;兰考县引进“街道党组织+社区自治组织+物业企业+党员志愿者”四联红色物业,推动物业服务与社区治理融合发展。长沙市以补贴方式,扶持物业企业渡过1-3年过渡期,鼓励物业企业参与老旧小区管理;福州市探索由区属国企组建物业公司介入老旧小区物业管理,成立民间非营利组织——家园事务服务中心,实现后续工程改造、物业管理、社区治理“一盘棋”推进。

  四、与先进地区相比我市老旧小区改造工作存在的不足

  对比先进地区推进城镇老旧小区的经验做法,我市既有自身的特色和优势,但也存在差距和不足,主要表现在:

  (一)政策供给有待完善。电梯加装、飞线整治、物业管理是目前老旧小区改造的难点,市民诉求多、涉及部门广、改造难度大,对此,政府尚未出台相应的专项指导意见,一定程度上制约了改造效果,影响了群众积极性。尤其是关于既有住宅加装电梯的指导意见,社会关注度较高,期盼政府尽早研究出台。

  (二)规划设计有待提升。一是整体改造规划与城市总体规划耦合性不强,整片区改造的理念植入、规划设计相对滞后,与先进地区整片区改造率达到90%以上相比有差距。二是部分改造规划与公配设施规划缺乏衔接,适老及适儿化改造规划不到位,停车、休闲、健身等设施配置不足,无法通过改造构建起社区便捷生活圈。三是部分已改造项目的设计方案粗线条,针对性不强,改造效果不佳,与群众需求有偏差。

  (三)投资效益有待提高。一是资金适配性较差,比如,调研的一个近万人规模小区,在群众改造意见不统一、改造条件不成熟的情况下,投入700万元进行“浅表式”改造,资金既没有花在刀刃上,居民意见较大。二是资金滞后性突出,由于上级奖补资金下达渠道和时序不同,地方财政先期筹措资金难度大,造成业主单位只能“等钱设计”“等钱施工”,存在“可汤泡馍、有多少钱干多少事”现象,直接制约了改造进度和效果。三是资金集聚度不高,养老、医疗、教育、文化等政策性资金投向相对分散,难以形成集聚效应。

  (四)市场运作有待创新。一是资金渠道较为单一,改造资金主要依靠政府投入、政策性补贴、专项债等,还没有形成“上级专项、本级配套、银行信贷、民资参与、居民自筹”等多方共担机制。二是市场化手段缺乏,社会资本参与的积极性不高,老旧小区“自我造血”能力不足。三是城市存量资源效益发挥不充分,老城区内行政事业单位用地、公共低效闲置用地较多,公有房屋、既有建筑活化利用等资源盘活不足,以此为杠杆撬动社会资本的作用发挥不充分。

  (五)后续管理有待增强。一是部分已改造小区物业管理不到位,业主自治组织不健全,物业费收缴不及时充分,日常维保不到位。二是部分小区人员结构复杂,群众购买物业服务的意识薄弱,物业管理存在缺失。三是对单体建筑、无主管楼院等物业管理盲点,缺乏有效办法破解,需要学习借鉴先进地区开展保障性管理的经验做法。

  (六)创新突破有待深化。在用足用活老旧小区改造政策上还有待进一步加强。比如,如何建立健全城镇老旧小区住宅专项维修基金归集、使用、续筹机制,需要长远考量和谋划;又如,国务院《意见》鼓励各地加快建立既有土地集约混合利用和存量房屋设施兼容转换的政策机制,以“平台+创业单元”方式发展养老、托育、家政等社区服务新业态项目提供信贷支持,对此,有关部门应加大对接争取,获得更多用地、金融支持;再如,《意见》鼓励引导有条件的居民实施房屋整体装修改造、家电更新,带动家装建材消费,对此,我们的重视程度还不够,还缺乏针对性的引导鼓励措施。

  五、高质量推进城镇老旧小区改造的工作建议

  老旧小区改造是个系统工程,不再是以前那种“穿衣戴帽、刷墙涂漆和道路修补”的简单模式,需要整体谋划、综合施策、系统治理、联动推进。为此,提出以下建议:

  (一)进一步提高思想认识。建议各县(市、区)及相关部门高度重视城镇老旧小区在惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进高质量发展的现实意义,作为一项全局性中心工作,抢抓机遇,高位推动,以老旧小区改造的乘数效应实现带动民生改善、带动城市文明、带动内需增长的多赢目标。

  (二)进一步强化示范引领。建设完整小区、绿色小区、文明小区,是老旧小区改造成效的最终体现、也是群众的共同期盼。为此,建议在全市筛选一批样板小区,按照“三型”小区创建标准,加大政策资金奖补力度,发挥示范引领,带动全市老旧小区改造工作整体提升、形成特色。

  (三)进一步明确工作重点。今年全国“两会”上,住建部倪虹部长把老旧小区改造工作概括为“三个革命”:即“楼道革命”“环境革命”“管理革命”。为此,建议把推进“三项革命”作为老旧小区改造的总抓手,聚焦消除安全隐患、完善配套设施、健全物管机制等改造重点,既因地制宜又量力而行,既注重改造进度又注重改造效果,既不搞大水漫灌又杜绝面子工程,确保成熟一个改造一个。

  (四)进一步做好结合文章。首先,与片区改造、片区开发相结合,加强老旧小区与周边片区规划设计,实现老旧小区改造与历史街巷和建筑保护、危旧房屋改造、精品街区提升、主次干道金边银角提升腾挪、公共事业单位拆墙透绿、零散楼院归并整合、“双违”整治等“八改合一”,确保改一片成一片。其次,与适老适幼设施建设相结合,推动电梯加装、养老托育、基本医疗、充电桩、停车场、垃圾分类、公园游园、智慧安防等设施“八个同步”,打造便民生活服务圈。第三,与完善党建引领城市基层治理机制相结合,结合老旧小区改造成立小区党组织、业主委员会,利用“互联网+共建共治共享”等线上手段,提高居民协商议事效率,从“改得好”向“治得好”迈进。

  (五)进一步拓宽资金渠道。首先,创新财政资金管理机制,加大对示范片区、示范小区的奖补力度,提高专项债包装争取成功率,建立资金统一管理、平台统一支出、后期统一审计机制,切实提高财政资金使用效益。其次,创新市场化融资方式,在不新增政府债务的基础上,引导市、区两级国有资本运营公司参与,用足用活水电气热信等专项改造贷、停车场建设贷、“平台+创业单位”贷等金融产品,吸引金融机构参与设立老旧小区改造基金,形成多元投资机制。第三,积极探索出台老旧小区补建、续筹维修资金制度,研究住宅专项维修资金用于老旧小区改造方法,支持居民提取住房公积金用于自住房屋改造,保障居民有效履行出资责任。

  (六)进一步凝聚各方力量。针对我市未纳入老旧小区改造的工矿职工居住区较多,且“三供一业”改造不彻底、适老适幼等设施不能满足现实需求等问题,积极引导平煤神马集团、平高集团等原产权单位出资改造,进一步提升工矿职工生活品质。建立专营企业贡献评价机制、奖惩激励机制、财政补贴机制,引导各专营企业加大水电气暖等管网提标改造、“三线”整治力度。探索成立城市更新改造公益基金,鼓励爱心人士、企业家、商户、乡贤等开展社会捐助活动。

  (七)进一步明晰工作责任。建立健全政府统筹、条块协作、部门齐抓共管的工作机制,避免把改造简单作为建设工程推进。严格落实业主主体责任,严肃事中事后质量安全监管要求,确保施工安全和工程质量。充分发挥群众主人翁意识,广泛开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动,坚持“有事好商量、难事勤商量、急事快商量、大事细商量”等“四商量”工作法,着力引导群众转变观念,变“要我改”为“我要改”,真正把老旧小区改造成居民自己想要的模样。

  六、对我市城市更新工作的启示

  此项专题调研,不仅学到了老旧小区改造的经验做法,而且对各地推进城市更新有了深刻认识,形成了几点启示:

  (一)更加注重内涵品质的打造。城市品质是城市内涵的体现、城市特色的展示。长沙突出“山水洲城”品质,连续14年获评“中国最具幸福感城市”,并在全国率先提出创建“儿童友好型”城市;广州围绕打造“高品质生活之城”,着力从空间塑造、人文传承、功能复合、设施完善等方面提升城市品质;福州提出打造“生态智慧新‘榕颜’”,持续实施城市更新、新区拓展、生态连绵、交通通达、安全韧性等五项工程。就我市而言,我们提出了打造“近悦远来高品质魅力之城”的发展愿景,建议应围绕这一愿景,进一步深化对城市品质内涵的挖掘、诠释,塑造创新型、生态型、友好型城市特色,让城市品质可听、可观、可感。

  (二)更加注重科学规划的引领。党的二十大对城市更新工作进行了全面部署,其中,科学规划是基础和引领。长沙围绕精准规划、精美建设、精致管理、精明增长,科学编制城市更新专项规划(2021—2035年),以清单化方式策划包装了40个城市更新项目,实施渐进式、可持续有机更新。广州按照历史街区、老城区、城镇开发边界以内、城镇开发边界以外地区等四个分区,编制城市更新规划,探索全面改造与微改造相结合的差异化更新模式。因此,建议我市以争创全国城市更新试点为契机,依托城市发展总体规划、国土空间规划,科学编制城市更新专项规划。同时,坚持“无体检不项目、无体检不更新”,建立城市体检与问题发现动态机制,科学编制城市更新地图、城市更新数据库,并构建完善的城市更新工作机制、资金投入机制、长效管理机制。

  (三)更加注重空间资源的整合。我市作为典型工矿城市,过去的城市建设不可避免形成了粗放式发展模式,造成各类城市资源要素的低效配置和利用,这既是城市短板,但也是潜力所在。因此,建议以城市体检为抓手,对老城区现存的低效用地、闲置厂区、公有房屋、文化遗存等进行信息采集和体检评估,稳步推进工矿企业“退城进园”、既有建筑“活化利用”、低效空间“腾笼换鸟”、行政事业单位“腾退外迁”、历史街巷“留改并举”、道路金边银角“提升腾挪”,以空间换效益,实现城市增值,激发城市活力。

  (四)更加注重城市组团的均衡。以壮大城区经济为核心,实现老城、新城、产城相互促进。推动新老城区均衡发展,进一步提升道路联通、水系联通、廊道联通、功能联通能力,重点提升新城区的承载力、吸引力、辐射力,更好满足市民对改善型住房以及高品质教育、医疗、商业、环境的需求,带动老城区人口有序向新城区转移,形成合理的新老城区人口密度。同时,坚持城市片区、开发区互动发展,依托湛南新区、科创新城、高新区、尼龙园区等,推进产城融合,发展创新型经济,壮大新产业、新业态、新能级,打造城市经济的主阵地,提升城市片区、开发区、专业园区等对市本级财政的贡献度,为城市发展注入持续动能。


 

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